随着新型城镇化的快速推进，越来越多的农村人口进入城市务工或定居，农村出现了大量闲置民房，有的变成了“空心村”，造成资源严重浪费。作为江苏省农村改革试验区的金湖县，2013年开始试点农村宅基地自愿有偿退出，实践中大胆改革创新，不断完善机制，探索形成了农村宅基地自愿有偿退出的新路径。正是得益于前期在组织推动、政策制定、项目建设等方面积累的丰富经验，自省委去年9月作出改善苏北农房条件决策部署后，金湖县才能快速推进，一年内签订自愿搬迁退出协议15201户，占五年目标的50%。

以“人民为中心”的价值取向是改革的出发点和落脚点。金湖县坚持问题导向、需求导向和发展导向的改革路径，不断完善方案设计，持续加大推进力度，创新解决农村宅基地自愿有偿退出“人、钱、地”等核心问题，使沉睡的老宅子变成发展的活资本，充分激发了农村发展内生动力。

农民愿不愿意？金湖县共有涉农行政村（居）126个、自然村（庄）1321个，涉及6.47万农户、22.22万人，村庄建设用地62.19平方公里，户均宅基地面积1.5亩，开展宅基地有偿退出、推进土地规模集中空间极大。但农民是怎么想的？他们是否愿意呢？围绕这些问题，金湖县2013年挑选银集镇开展试点，当年就有792户农户自愿申请退出宅基地，占全镇农户的12%。在试点的基础上，金湖县组织1000多名县镇村组干部，在全县开展拉网式调查摸底，全面了解农村房屋居住情况和农民的搬迁意愿。调查发现，农村空关房率达30%，部分村组常年居住的农户不到50%，而且农房较为陈旧（40%为上世纪60、70年代所建，45%为80、90年代所建，15%为2000年后所建），全县有意向搬迁农户达3.1万户，占农民总户数48%。深入细致的调查为制定和完善相关政策打下了坚实基础。

有偿到底偿多少？城里的房子有市场价，农村的房子到底值多少钱？补偿少了，农民不愿意；补偿多了，政府负担不起。如何找到平衡点？金湖县坚持群众利益最大化，给予自愿搬迁农户房屋补助、购房补贴等福利。综合各类奖补政策后，质量较好的农房可以在县城换购等面积的安置房，较为陈旧的农房也仅需支付1万—2万元差价。以100㎡农房为例，各项补偿费用为9.5万元左右，如在镇村居住点购买等面积农家小院价格为1500元/㎡（实际建筑成本2600元/㎡），政府另补贴300元/㎡；如在县城购买等面积集体土地安置房价格为1950元/㎡（实际建筑成本3400元/㎡），政府另补贴800元/㎡；如在县城购买商品房，政府等面积补贴1200元/㎡。对于宅基地实行自愿原则，愿意“留”的，村集体统一复垦后由农户种植或者由村集体发包，农户享受收益权；不愿意“留”的，退出的宅基地按1.19万元/亩补偿，土地归村集体。这一系列标准既符合镇村实际，又贴合农民心理期望值。

退地农民去哪里？金湖县充分尊重群众的意愿，由农民自主选择“去哪里”，政府帮助解决后顾之忧，确保退地农民安居乐业。在充分调查摸底的基础上，全县实施“532”方案，引导50%人进城、30%人入镇、20%人赴点。在县城优势地段规划3处农民新型社区，建筑面积120万㎡，实行“一次规划、分步实施”，结合农民生活习惯和家庭需求，全部采用电梯房，户型大小搭配、经济实用，可吸纳1.5万户进城。结合靠城、靠镇、靠园（景）区“三靠近”原则，经过三轮公开征求意见，确定建设农村20个县级居住点，以低密度农家小院为主，可满足1万多户入住，打造宜居宜游居住点。加强非政府驻地集镇老居住区的品质提升，加大原“七所八站”、学校、卫生院等闲置建设用地整理力度，吸引农户入镇居住，实现“离土不离乡、就近城镇化”。同时，进城农户不仅可以享受教育、医疗等市民同等待遇，还可以保留宅基地以外的村集体成员权益。

补偿资金哪里来？让好事办成、好事办好，关键还要有钱办事。平均每户10万元左右的补偿金，对政府来说是不小的负担。金湖县的做法是建立国有平台公司与镇（街）挂钩保障机制，由4家平台公司牵头整合各镇（街）闲置资源和项目资产，多渠道开展融资工作。按照能够腾出土地利用指标、“九靠近两远离”和“农村四类人群”优先等原则，细化年度搬迁复垦计划，确保退出宅基地全部纳入国土整治后备资源库，有效增加可供交易的土地指标，利用退出的宅基地指标“反哺”居住点建设。如，2018年全县自愿退出宅基地的有5417户，有效盘活了近8000亩土地资源。县国有平台公司结合改善农民群众住房条件安置房建设项目申报农发行、农行贷款资金，通过引进中城建、淮安水控等有实力的公司带资建设、商业投资参与等方式有效解决资金难题。

退出土地如何利用？如何用好、用活退出来的土地资源是宅基地有偿退出后的一大考题。金湖县紧密结合实际，实行“因地制宜、因宅施策”，做到“三个结合”，让沉睡的土地资源“活起来”。做到与城乡土地挂钩政策相结合，农村宅基地复垦后新增耕地与周边耕地连片，既可以提高规模化耕作水平，还可以争取更多的建设用地指标。做到与土地流转相结合，将宅基地复垦为耕地后，通过农村产权交易平台发包给种田大户、合作社、农业龙头企业等农业新型经营主体，发展高效农业项目。做到与全域旅游规划相结合，依托金湖县丰富的生态资源，以及荷文化、水文化等文化旅游资源，发展乡村旅游，最大化释放资源效益。以省级特色田园乡村试点塔集镇黄庄为例，结合尧文化体验区景区建设，收回退出宅基地21处，村集体成立尧乡旅游公司，带动32户从事旅游业，让乡村旅游真正实现富民增效。

一子落而满盘活。金湖县宅基地自愿有偿退出的实施，不仅改善了农民住房条件，盘活了农村土地资源，而且逐步显现出良好叠加效应。

推进了新型城镇化。宅基地自愿有偿退出引导农民向城镇和居住社区集中，点中了新型城镇化的“穴位”。通过政策吸引农户优先进城居住，不断提升县城的集聚度和辐射力，有力促进了一二三产业融合发展。同时，带动集镇建设发展，通过盘活集镇闲置资产，整合利用存量建设用地，优先安排集中居住点项目，既节约土地指标、节省基础设施配套成本，又提升镇容镇貌、带旺集镇人气，实现“一举两得”。以合并后的银涂镇为例，开展宅基地有偿退出试点后，新增集镇人口1万多人，新建房屋45万㎡，并配套建设公共服务设施，为镇园区企业集聚近2000名产业工人，城镇建设步伐明显加快。

提高了生产生活质量。退出宅基地的农户多数原居住在零星的村庄，房屋破旧，土地分散，通过土地综合整治，开展集中居住区建设，使农田整齐划一，房舍集中连片，极大改善了生产生活条件。农民搬进宽敞舒适的新房，不仅改善了居住条件，而且充分享受到休闲公园、便民服务中心、医院、学校、农贸市场、农机服务中心等公共服务资源，还可就近进园区企业、社区就业，真正实现住有宜居、出有畅行、学有优教、病有良医。如，吕良湖畔旺屯、前锋白马湖等居住点不仅毗邻景区、集镇，而且还配套农家菜地、农机停放点等便民设施。同时，宅基地有偿退出加速了农村土地流转，促进农业适度规模经营。金湖县土地流转率由试点前65%跃升至85%，农业适度规模经营程度达90%，农业现代化水平跃居全省第二方阵前列、淮安市第一。

壮大了镇村经济实力。将镇（街）搬迁复垦成效与土地指标交易收益挂钩，对占补平衡、城乡挂钩、工矿废弃地项目每亩分别补助镇（街）2万元、6.2万元、5万元，仅2018年就补助3.4亿元。此外，县财政还对镇（街）村（居）宅基地退出工作给予专项经费补贴，根据平均每户复垦面积给予1.5万—2.7万元/亩不等的补贴，镇村在保障正常工作经费支出外尚有结余，村集体在城镇和居住点购置部分物业，既增加了财产性收入，又提供了必要的公共服务。同时，农村宅基地退出后新增的土地，成为村集体收入的一个重要载体。如银涂镇唐港村复垦宅基地133亩，以每亩900元价格发包给种植大户，村集体年收入增加近12万元。

拓宽了富民增收途径。结合全县特色产业布局，把“稳得住、能致富”纳入农房改善规划设计要点，确保各镇（街）集中居住点均有产业支撑。金南幸福街小区、银涂新村依托良好的工业基础，积极引导农民进园区务工，既满足了企业用工需求，又实现了劳动力充分就业；戴楼新塘居住点、金北金港小区纳入高铁新区、航空新城规划，全面接受产业辐射，实现农民“家门口”就业致富。同时，建立特殊困难群体兜底保障机制，对唯一住房、唯一宅基地的贫困户自愿退出宅基地后，政府提供保底补偿并免费提供解困房，今年以来已为36户提供免费安置房、为250户“四类人群”实施危房重新安置，实现真脱贫、脱真贫。

一花可引百花开。金湖县围绕“群众想要什么，怎样为群众提供高质量供给”，系统谋划农村宅基地有偿退出改革思路，实现尊重群众意愿进行“点菜”和政府照单“烹饪”的有机结合，走出一条以土地改革推进农房条件改善的特色路径。其做法不仅助推了农房条件的改善，更有力促进了城乡融合发展、美丽乡村建设，给我们带来几点启示。

土地政策是根本，法制底线不能破。任何改革都要于法有据。金湖县严格执行《土地管理法》《物权法》等法律法规，不踩红线、不越雷池，坚持农村宅基地归农村集体所有这一性质不变，自觉在法律法规框架下探索灵活的使用机制。针对极少数农民不愿意放弃宅基地的情形，不搞行政命令，不搞一刀切，是否退出完全由农户自主选择。事实说明，在法律框架内的宅基地有偿退出，保障了农民合法权益，也提高了基层依法行政水平。实施六年来，全县未发生一起因宅基地退出引发的信访事件。

尊重意愿是关键，民主自治不能否。改革接地气才能有底气。金湖县坚持抬头看路、脚步丈量，深入开展调查研究，了解群众的想法和意愿，制定较为合理的宅基地有偿退出补偿标准，为大多数群众所接受，抓住了改革的关键环节。充分尊重村集体和农户的主体地位，注重村民自治，发挥村民议事规则和村规民约的作用，采取村集体组织内部协商决定的方式，使改革中遇到的矛盾和问题得到及时有效化解，实现宅基地资源在集体内部优化配置。实践证明，宅基地有偿退出要想见真效、有实效，必须同步开展乡村治理体系改革。

群众关切是重点，切身利益不能损。坚持以人民为中心的改革价值取向，才能使农民切身体验到获得感的温度、厚度与广度。金湖县坚决不让农民利益受损，明确“退出农村宅基地的农户，如是集体经济组织成员的，保留其资格，除宅基地外，与集体经济组织其他所有成员有同等权益和义务，农民原本享有的村集体经济组织成员权益保留不变”，给农民吃下“定心丸”。同时，在确保退地农民“户有所居”的基础上，稳妥解决好教育、医疗、社保、养老等问题，提升了乡村基本公共服务均等化水平。

建章建制是保障，公开透明不能少。离开制度保障的改革容易变形走样。金湖县在改革过程中，注重完善制度机制，最早在银集镇试点基础上制定《农村宅基地有偿退出试点办法》，取得经验后又在全县出台《金湖县农村宅基地有偿退出暂行办法》《金湖县加快改善农民住房条件推进城乡融合发展的实施办法》等政策文件，为规范操作提供了制度保障。在实施过程中，坚持公开透明操作，聘请所在村的县、镇人大代表全程参与，宅基地测量结果分别在镇村公开栏进行不少于5个工作日的公示，接受社会监督。从制度保障看，只有建立群众信任、操作规范的工作机制，才能让宅基地有偿退出顺利实施并成为推动农房条件改善、乡村振兴的“关键一招”。

（作者嵇友胜 李长青 张 雷 单位：中共淮安市委改革办）