收入与支出是影响贫困的两个基本要素。经过多轮大规模扶贫开发，江苏以收入为主要标准的脱贫攻坚工作取得了决定性成就，如期基本完成脱贫任务。与此同时，一个新的问题——“支出型贫困”日趋凸现，并越来越得到包括政府在内的社会各界的关注，2020年江苏“一号文件”就明确指出“着力解决支出型贫困难题”。解决相对贫困是一项系统工程，而破解支出型贫困难题也需要牢固树立系统思维。

加快完善解决支出型贫困的顶层设计。为了应对支出型贫困难题，省内部分地区已开展了诸多实践探索。典型的如南京市对6类特殊困难情形的家庭，经建档立卡确定为低保边缘户后可享受包括医疗救助、教育救助、春节慰问和物价补贴等一系列专项救助；苏州市在全省率先建立了针对医疗支出型贫困对象的年度专项医疗救助机制。相对而言，受限于地方财力，苏北地区在支出型贫困的制度建设上相对滞后，且各项救助制度实施不太平衡。建立支出型贫困救助制度应在基层实践探索的基础上加强顶层设计，省级层面应在总结地方经验的基础上，研究制定支出型贫困家庭认定办法，明确认定标准，完善救助措施，对低收入家庭及边缘群体建立常态化的救助机制。

坚持问题导向瞄准解决支出型贫困之难。通过与收入型贫困的对比，可以准确把握支出型贫困政策制度实施的难点。一是受益资格标准确定。收入型贫困救助只需要调查家庭收入和资产，而支出型贫困救助则需要进一步考察家庭的刚性支出情况。与仅衡量收入相比，哪些支出属于必要的、刚性的，以及衡量这一必要的、刚性的支出标准又是什么？这显然要更加复杂、难度更高。二是甄别合乎资格的受益人。将家庭收入与已定的贫困线对比即可判定收入型贫困的救助对象，它属于一种事后救助。支出型贫困通过衡量家庭的必要刚性支出与收入的平衡状况来确定救助对象，是在家庭陷入收入贫困之前及时给予救助，注重事前预防并事先做好贫困预测。这要求必须要按照“公开、公平、公正”的原则采取开放式的申请制度，并不断健全居民经济状况核对机制、动态监测机制和相匹配的信息平台。三是救助措施的差异化。收入型贫困救助制度以最低生活保障制度为核心，对不同致贫原因的家庭都采取统一发放救助金的方式。支出型贫困的救助则要根据不同贫困程度和不同贫困类别困难群众的需求，按照“缺什么、补什么”的原则，突出重点、分类施策，实行“保基本、多组合”政策组合，提供差异化的救助。四是人员队伍建设。在受益对象识别上，支出型贫困救助涉及到对医疗支出、教育支出等多种被动消费的审核，手续相对繁琐、工作量大且对人员素质要求较高。在救助措施的针对性上，支出型贫困对象往往具有经济上低收入、生活上低质量、政治上低参与、权益上低保障和心理上高危机的特征，对其精准施策分类救助必然对基层工作人员提出更高要求。

坚持统筹协调处理好解决支出型贫困难题的四个关系。一是顶层设计与基层实践的关系。顶层设计主要是指方向、划底线。重点是提高支出型贫困家庭应对风险的能力和韧性，避免其因为自身资源的不足而陷入收入型贫困；强调支出型贫困救助的精准性并明确底线标准等。基层实践主要是要立足各区域实际因地制宜。省内各地经济社会发展水平差异大，且支出型贫困的致贫因素多，救助措施分层分类，需要在省定底线标准和相应要求的基础上结合地方实际。二是重点突破与整体推进的关系。从全省范围内支出型贫困家庭情况的调查统计来看，因病、因残、因学和其他原因的家庭占比分别为45%、20%、16%和19%，大重病是目前造成家庭刚性支出过高的首要原因。要以因病致贫这一重点领域和关键环节的突破带动全局，充分发挥医疗救助制度对因病支出型贫困的直接作用。在全体社会成员享有基本医疗保障的基础上，增强基本医疗尤其是大重病的基本医疗保障力度。三是政府救助与社会力量的关系。充分调动社会力量广泛参与扶贫开发，是我省如期完成脱贫攻坚任务的宝贵经验。破解支出型贫困难题，同样要在发挥政府救助主导作用的基础上，广泛动员社会力量，整合全社会的救助资源，形成政府部门、慈善机构、社会组织、商业保险等共同参与的格局。四是支出型贫困救助与公共产品供给的关系。破解支出型贫困难题，关键是要从源头上减少低收入群体在教育、医疗等方面的刚性支出。政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个具有一定水准的教育、公共卫生和社会保障的社会环境，以公平正义为准则，加大教育、医疗、就业、社保等公共产品的有效供给。

（作者分别为省社科院农村发展研究所副所长，省民政厅社会救助处处长）