1948年初，正当中国人民解放军全面展开战略进攻，中国人民的解放事业迎来伟大历史性转折的时刻，中共中央发出了《关于建立报告制度》的党内指示。以此为重要标志，报告制度成为我们党的一项重要政治纪律、组织纪律、工作纪律，是执行民主集中制的有效工作机制，在革命、建设、改革各个时期发挥了重要作用。70多年后的今天，深入思考党如何根据形势和任务的变化不断完善报告制度，对于我们增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，赢得新时代具有许多新的历史特点的伟大斗争，仍然有着十分重要的启示作用。
一、报告制度的提出和特点
1948年1月7日，毛泽东为党中央起草了党内指示，提出：为了及时反映情况，使中央有可能在事先或事后帮助各地不犯或少犯错误，争取革命战争更加伟大的胜利起见，从当年起建立报告制度。报告制度规定：各中央局和分局，由书记负责（自己动手，不要秘书代劳），每两个月，向中央和中央主席作一次综合报告。报告内容包括该区军事、政治、土地改革、整党、经济、宣传和文化等各项活动的动态，活动中发生的问题和倾向，对于这些问题和倾向的解决方法。各野战军首长和军区首长，除作战方针必须随时报告和请示，并且按照过去规定，每月作一次战绩报告、损耗报告和实力报告外，每两个月要作一次政策性的综合报告和请示。其内容是，关于该军纪律，物质生活，指战员情绪，指战员中发生的偏向，克服偏向的方法，技术、战术进步或退步的情况，敌军的长处、短处和士气高低，我军政治工作的情况，我军对土地政策、城市政策、俘虏政策的执行情况和克服偏向的方法，军民关系和各阶层人民的动向等。综合报告内容要扼要，文字要简练，要指出问题或争论之所在。
当年3月14日，毛泽东在收到邓小平3月8日关于新解放区全盘的策略与政策问题给中共中央的报告后，批示向各中央局、分局、前委转发邓小平的报告，批语中给予报告高度评价，同时指出：“要求你们每两个月做一次（每年共六次）的综合性的工作报告，就是要求你们将这种策略与政策的规定、策略与政策在实行后的结果及根据这种结果而作出的你们的自我检讨（这些就是你们日常工作的主要工作）向我们作报告。”
同年3月25日，毛泽东又为中共中央起草了关于建立报告制度的补充指示，要求各中央局、分局、前委，除已规定的报告制度务须严格遵守外，对于向下级发出的一切有关政策及策略性质的指示及答复，不论是属于何项问题，均须同时发给中央一份。下级向他们所作政策及策略性的报告，其内容重要者，亦须同时告知中央。每一个中央委员、中央候补委员均有单独向中央或中央主席随时反映情况及陈述意见的义务及权利。
同年8月15日，毛泽东以中央名义起草一封给林彪和东北局的长达2000多字的电报，严厉批评林彪在收到中央关于报告制度的规定6个月以来，一直没有按规定向中央作综合性报告，“使我们完全不了解你们在这件事上何以采取这样的敷衍态度”。电报指出：“我们五月间即告诉你们，像大别山那样严重的环境，邓小平同志尚且按照规定向中央主席做了综合性报告，并将邓小平同志来电转给你们阅读。你们的环境比大别山好得多，何以你们反不能做此项报告？”“在这件事上，在你们的心中存在着一种无纪律思想。”
当月20日，在收到林彪的检讨和综合报告后，毛泽东复电林彪：“此种综合报告和各个具体问题的个别报告不但不相冲突，而且必须有此种报告、并要有多次此种报告之后，才能使我们看得出一个大战略区的全貌。对于写作此种报告的同志亦有一种好处，就是他必须在写作时既要联系又要超脱各项具体问题、各项事务工作，在全局上在共同性上好好思索一会，而这种思索则是一个领导同志所不可缺少的。缺少了此种思索，领导工作就会失败。”22日，毛泽东又以中央名义致电东北局，指出：“你们这次检讨是有益的。”否则，“就不可能克服完全不适用于现在大规模战争的某些严重地存在着的经验主义、游击主义、无纪律状态和无政府状态”。23日，毛泽东又在代中央起草的给各中央局、分局、军区及前委的指示中，要求各领导机关依照东北局办法，在一次至几次会议上认真检讨此类问题。“不能因为做几次综合报告，就不检讨这个长期在党内首先在各高级领导机关内存在着尚未解决仅在近年来才开始认真解决的关系重大的问题。”
上述指示和电报表明，毛泽东和党中央对于建立综合报告制度高度重视，并且提高到加强党的纪律和确保全国胜利的高度。从指示和电报的内容看，有三个突出的特点：
一是强调报告的综合性、政策性。这种报告不是指具体工作中的请示报告，而是反映一个战略区域的政治、军事、经济、党建等各方面政策、策略重大问题，具有全局性意义的研究型报告。
二是强调报告的问题性、针对性。这种报告不是泛泛的综合情况报告或数字统计报告，而是随着形势任务的发展，对工作实践中遇到的倾向性问题和解决的方法，及其利弊得失的调研型报告。
三是强调报告的适时性、侧重性。这种报告不是时过境迁、面面俱到的总结报告，而是抓住一个时期的某个突出问题，简明扼要、切中要害的问题分析型报告。
这种综合报告既是一般工作报告之外的一种补充，更是对具体事务性报告的一种超越和升华。这种报告要求撰写者既要有高瞻远瞩的宏观视野和大局观念，又要有坚持问题导向、善于抓住主要矛盾及矛盾主要方面的政治敏锐性和辩证思维，还要有实事求是、深入实际掌握第一手资料的科学精神和务实作风。这也是毛泽东高度重视此类报告，并要求各中央局、分局、前委主要负责人亲自撰写而不能假手于人的重要原因。大量获取这样的报告，可为中央的政策制定提供可靠依据，而撰写此类报告也可使各战略区领导者对本区域内的全面情况有更加充分的了解，从而更能有效地担负起领导责任。
二、建立报告制度的历史背景和重要作用
既然建立报告制度有着如此重要的作用，为什么我们党要到1948年初才提出并强调这一问题呢？这是同中国革命发展到了一个重大历史关头紧密相连的。
1947年6月底，刘邓大军12万人突破国民党军黄河防线，进而挺进大别山，揭开了人民解放军战略进攻的序幕；同年8、9月间，由陈赓、谢富治率领的晋冀鲁豫野战军一部8万人和由陈毅、粟裕率领的华东野战军主力也相继进入中原，展开战略进攻。这是人民解放战争的转折点，也是百年来中国人民解放事业的转折点。正如毛泽东1947年12月25日在杨家沟召开的中共中央扩大会议上所作报告中指出的：“这是一个历史的转折点。这是蒋介石的二十年反革命统治由发展到消灭的转折点。这是一百多年以来帝国主义在中国的统治由发展到消灭的转折点。这是一个伟大的事变……这个事变一经发生，它就将必然地走向全国的胜利。”毛泽东的判断告诉我们，中国人民的解放事业即将走向新的历史阶段。
胜利已经来到了眼前。然而，形势是喜人的，形势也是逼人的。夺取军事斗争的胜利已经没有了太多的悬念，而要赢得中国革命的全面胜利，则还有着各种各样的难题。随着战争向国民党统治区发展，大片地区成为新解放区，各项新区政策亟待制定；由于解放区迅速扩大和人口急剧增加，恢复生产、解决民生难题，日益成为当务之急，特别是随着党的工作重心由农村转向城市，如何接收和管理城市的问题突出摆在全党面前。展望不远的将来，中国革命中夺取政权的阶段即将完成，建立政权进而建设国家的新阶段即将开始，经济、政治、文化、外交、国防，可以说是百废待兴、经纬万端，新矛盾新问题接踵而至、不断涌现，党的工作任务也出现了阶段性的变化。即将迎来全国性胜利的中国共产党人，面临着全新的考验。
形势发展之快，胜利到来之早，大大超出了原来的预期，亟须凝聚全党的智慧和力量，迎接新的挑战。但是，党的现状与形势和任务的要求相比较，仍有着较大的差距。而这种差距的存在，是与我们党成长、壮大的发展历程分不开的。中国农业人口多、地区差异大的国情，决定了中国革命是从广大农村发展壮大起来的。中国革命的根据地最初都是在农村地区分别创立的，并由分散状态逐步汇聚扩大成为大片的解放区，呈现出一种星火燎原、百川归海的特点。这种独特的革命发展历程，使得每个地区的革命斗争都有着一些自身的特点，都是党的总的路线方针与当地斗争实践相结合的产物。这一方面充分发挥了各地区党组织的灵活性和创造性，适应了不同地区的斗争需要；另一方面也不可避免地带来了地方主义、分散主义、经验主义的消极影响，特别是在政策、策略上各行其是的倾向。当革命斗争由分散发展到集中、由农村发展到城市之后，全局性、共同性问题日益增多，这种消极影响就愈发凸显出来。到1948年初，中国革命迅猛发展，许多解放区已经连成一片，全国胜利在望，克服这种消极影响已是迫在眉睫的任务。
事实上，这种影响带来的矛盾和问题已经在实际工作中尖锐地表现出来。1948年1月2日，中共中央西北局负责人习仲勋向中央报告了有的部队破坏纪律，在新解放区没收商人财产和敌军官佐及其家属财产，造成恶劣影响的行为。当月4日，习仲勋再次向中央报告，指出老区土地改革中照搬新区做法，可能导致打击面过宽的问题。习仲勋的两次报告，引起了毛泽东的高度重视。1月9日，毛泽东批示转发了习仲勋1月2日的报告，并做了批语；同日又致电西北局，同意习仲勋关于老区土地改革工作的意见。习仲勋的报告反映了各地在制定和执行政策上存在的偏差，不能不引起毛泽东的高度重视。收到报告后仅仅相隔数日，毛泽东就起草了建立报告制度的指示。
这一时期，毛泽东对于各地区形势的发展和政策执行情况给予高度关注，经常主动征询身处第一线尤其是处在新解放区的重要领导干部对于政策问题的意见。1948年1月14日，毛泽东致电邓小平，就新解放区各项政策问题征询意见。2月6日，又分别致电晋绥、西北地区党的负责人和进军中原三路大军的党和军队负责人，就解放区土地改革的斗争策略和组织形式征询意见。同时，毛泽东还注意将各地方党政军负责人报告中反映的成功经验批转其他地区，以指导全国工作。除前述批转习仲勋、邓小平的报告外，还先后批转了邓子恢关于渤海整军经验的报告、彭德怀关于征收营业税的调查报告，等等。这一切都对确保我党胜利度过历史转折期，发挥了重要作用。
